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民主监督的表达方式与实践方式
文章来源:       发布时间: 2016-09-01       
 

中国特色社会主义民主政治建设要求不断强化民主监督,而现行的民主监督在发展过程中也显露出自身的一些弱点,民主党派的民主监督职能在理论上和实践上不被充分独立表达,其监督过程和效果往往要被参政议政职能所弱化。理清两大职能的关系,选择有效的实践方式,立足原点坚持政治定位,抓住重点加强制度建设,突破难点体察民情政情,透视焦点增强监督实效,消除盲点落实对人监督,柔性的民主监督则会实现质的刚性化。现就改进民主党派民主监督的表达方式和实践方式问题进行讨论。

一、民主监督职能的独立表达

参政议政和民主监督两大基本职能的交叉和重叠,使易于运行的参政议政不断得到加强,而难以操作的民主监督则在很大程度上被弱化。这种普遍存在的现象常常与民主监督职能不被充分独立表达,特别是在主观意识上不被充分独立表达有关。

民主监督职能的独立性是客观存在的,这一点可以被民主党派的参政史所证实。1956年4月25日,毛泽东同志在《论十大关系》一文中提出中国共产党与各民主党派“长期共存、互相监督”的方针,这个方针当年被写入刘少奇同志在中共八大上所作的政治报告,民主监督职能即已确立。1982年,民主监督职能列入第3部政协章程。参政议政职能见诸民主党派正式文件相对早于政协组织,例如1992年12月21日民革八大通过的《中国国民党革命委员会章程》在总纲部分就已写明参政议政和民主监督是两大职责,但理论的完善还是体现在稍后出台的政协文件中。1994年3月和2000年3月修订的《中国人民政治协商会议章程》,以及1995年1月颁布实施的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》,把参政议政作为又一个职能确定下来,这比1956年确立民主监督职能迟了大约40年。不仅如此,2000年政协章程对参政议政职能的表述也未能提到应有的高度,《章程》指出,“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商和民主监督,组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政。”2004年3月12日全国政协十届二次会议通过的《中国人民政治协商会议章程修正案》将章程第二条修改为“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。”同时,在政治协商和民主监督两职能的释义段后增加一款,作为第四款,对参政议政的内容、途径和方法进行阐述。至此,民主监督职能才与政治协商和民主监督职能得以并列存在。以上较多地着墨于参政以政,意在通过民主监督职能较之于参政议政职能所具有的超前性和初始性,说明民主监督职能具有独立表达的历史根据。

不可否认,参政议政是民主监督的重要途径之一,但在现实中,参政议政被职能与途径双解,既掩饰了参政议政的职能定位,又影响了民主监督职能的独立表达。政协章程指出,“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行,国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评进行监督”,而“参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题及人民群众普遍关心的问题,开展调查研究,反映社情民意,进行协商讨论,通过调研报告、提案、建议案或其他形式,向中国共产党和国家机关提出意见和建议。”2005年2月颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》又将民主党派民主监督的内容重新表述为:“国家宪法和法律法规的实施情况;中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况;党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。”民主监督职能在规范性文件上能够独立表述,说明其具有独立存在的史实基础和价值属性,尽管内容、途径和方法与参政议政职能有并列之处,但民主监督的独特政治意涵是显而易见的。需要特别说明的是,理论问题应当探讨,实践问题更有必要深究,在主观上不愿对民主监督职能作出充分独立表达,是需要下力气扭转的一种倾向。

二、民主监督职能的实践节点

1、原点——政治定位

“互相监督”是中国共产党和各民主党派长期合作的一项战略方针,从最本原的意义上说,“长期共存”就是为了“互相监督”。 监督作为民主的基本要素,在参政党职能定位上占有重要位置,我国各民主党派于2007年通过的章程都再次十分明确地将民主监督职能与参政议政职能一起并列写入政治纲领。可以说,“监督是合作的一种方式,具有建设性作用。”[①]

民主监督是中国共产党加强党的建设的需要。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》强调要“真诚接受民主党派监督,巩固同党外人士的联盟”,《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》提出要“切实保障民主党派成员参政议政和进行民主监督的权利”。民主监督是维护社会和谐稳定的需要。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性,是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。马克思在《共产党宣言》中指出:“共产党人到处都争取全世界民主政党之间的团结和协调。”[②]在现代政党政治中,政党是国家政治生活和政治发展中最重要的政治行为主体,政党关系和谐是社会政治稳定的基本条件。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出,要“贯彻长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针”,“加强各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士的团结和谐”,“依法保障知情权、参与权、表达权、监督权”。民主监督是民主党派自身发展的需要。党际交往如同人的交往,往才有助于交。切实履行民主监督职能,才能得到执政党的高度关注,才能深化民主党派成员对党派地位、性质和历史使命的认识,更好地实现参政党建设的目标。互相监督的双向性,还促进中国共产党帮助民主党派以思想建设为核心,以组织建设为了基础,以制度建设为保障,把自身建设提高到新的水平。

2、重点——制度建设

“尽管民主政治的理念最终取代了神权政治理念,在人们最初对民主制度的设计中,却并没有为政党留出专门的位置。”[③]现在,在我国政党制度中,民主监督这一民主政治形式被列入执政党和参政党的纲领性文件,为民主监督制度体系建设奠定了坚实基础。中国共产党努力推进民主监督制度建设。《中国共产党党内监督条例》(试行)第五条规定:“党内监督要与党外监督相结合”。《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》更明确地指出:“中国共产党和各民主党派实行互相监督,主要是民主党派监督共产党。各级党委要健全监督制度,完善监督机制,自觉接受民主党派和无党派人士的民主监督,切实保障党外人士履行民主监督的职责,鼓励他们畅所欲言,敢于坚持正确意见。”更为具体的是,政府有关部门和司法机关建立了特邀监督员制度,主动聘请民主党派成员和无党派人士进行民主监督。

民主监督的制度体系包括两大方面,即接受监督的中国共产党方面和进行监督的各民主党派方面;其内容要体现两个主动,即中国共产党主动接受民主监督和各民主党派主动进行民主监督。两大方面均应包括责任制度、工作制度和考评制度。责任制度要明确规定接受监督和进行监督的责任,落实不好都要进行责任追究。工作制度应包括检查制度、指导制度、督促制度、会议制度、提案制度、对话交流制度、反馈追踪制度等,要明确目标体系、内容体系和监督流程。考评制度要对接受和进行民主监督的量和质作出考核与评价,并据此评判是否认真履行了民主监督职责。制定和完善民主监督制度,最终要与我国社会主义监督体系在总体上相吻合,具体一点讲,要与行政监督、司法监督、舆论监督、群众监督,与中国共产党和各民主党派的党内监督,与纪律检查和行政监察相衔接,实现各类监督资源在民主监督中利用方式和效能发挥上的最优化。主动接受监督和主动进行监督,监督的原动力在主动进行监督一方。因此,各民主党派应在制度建设上实现先行,让中国共产党和政府部门更具对民主监督的可接受性和可操作性。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》对民主党派民主监督的形式作出如下规定:“在政治协商中提出意见;在深入调查研究的基础上,向党委及其职能部门提出书面意见;人大及其常委会和各专门委员会在组织有关问题的调查研究时,可邀请民主党派成员和无党派人士参加;通过在政协大会发言和提出提案、在视察调研中提出意见或其他形式提出批评和建议;参加有关方面组织的重大问题调查和专项考察等活动;应邀担任司法机关和政府部门的特约人员等。”民主党派民主监督的制度建设应从这些方面细化和深化,形成完整、详尽的监督制度体系和相应的配套措施。2008年12月,各民主党派中央首次颁发党内监督条例,并设立执行机构—中央监督委员会,内部监督迈出了新步伐。客观地讲,目前能够公开阅到的有关监督的文件,普遍存在过于笼统和缺乏执行力的问题,建立起一套与参政议政职能相对分离,能够做到“独立表达”的民主监督制度,已成当务之急。各民主党派的内部监督条例,不妨也将实施民主监督的情况进一步细化并作为内部监督的一部分重点内容。

制度是维系组织存在的精神架构,绝非仅仅是规章、条例等纸面文章。“组织正式化过程给个体提供的机会和满足不能囊括个体所有的需要、情感和价值追求,个人人格的力量作为一种自然的、反组织化的力量始终存在,甚至变异为非正式组织力量。”[④]所以,各民主党派要把包括民主监督在内的制度建设放在党派发展的高度来重新审视,不能让制度建设滞后于党派组织和党派成员进行民主监督的参政需求。制度是社会科学规律对人指向的显性化,民主监督制度是各民主党派参政理论与实践的结晶。胡锦涛同志在中共十七大报告指出:“改革开放以来我们取得一切成绩和进步的根本原因,归结起来就是:开辟了中国特色社会主义道路,形成了中国特色社会主义理论体系。高举中国特色社会主义伟大旗帜,最根本的就是要坚持这条道路和这个理论体系。”[⑤]因此,制定和完善民主监督制度,一定要以中国特色社会主义理论体系为指导,用科学的民主监督制度规范民主监督工作,并以科学的民主监督实践不断丰富和发展民主监督制度。

3、难点——知情

通常认为知情是监督的前提条件,更确切地说,知情在很大程度上是监督的初步成果。换句话讲,知情有赖于监督,为获得真实、详实的情况,必须亲身去看、去听、去体察、去监督。知情难是客观存在的现实,原因有两个方面,一是党务政务公开不够,二是民主监督的切入不实,这里着重从民主党派的角度讨论知情难问题的破解。把民主监督工作做到位,也能促进执政党的党务政务公开透明。

立足于监督求知情,要打开各种信息渠道。有些信息渠道是面向公众常开的,例如广播、电视、报纸、网络等新闻媒体,再如社情民意。有些信息渠道需要刻意去打开,例如直接参加有关会议和政务活动。这方面很重要但又欠缺很多,常常是被监督对象主动邀请监督者,“被邀请”折射出民主监督的一种被动态。设想以民主党派组织的名义主动申请去参加,除非保密一般不会被拒绝,而且会受到欢迎和尊重。当然,对于知情深度也应有限阈,我们民主党派自己的党务也不是什么都能够公开。问题意识和监督能力对知情有较大影响。马克思说过:“一个时代的迫切问题,有着和任何在内容上有根据的因而也是合理的问题共同的命运:主要的困难不是答案,而是问题。”[⑥]在监督的起始阶段,谁能够最早发现问题,谁就能够围绕问题捕捉到大量有价值的第一手材料,反之则少有收获。问题意识与参政意识紧密相连,可以通过培养参政情感予以强化。监督能力多与政治敏锐性和业务精熟程度相关,可以通过加强学习和在民主监督实践中加强锻炼来提高。公民参与公共服务有三种类型,即政府推动型、精英主导型、公众自治型,这些形式可供民主党派“知情”借鉴。党和政府在召开重要会议和出台重要决策前大多要召开情况通报会,这是主动向民主党派和无党派人士“送情”,然而密度不可能大,大事可以这样做,中事、小事就做不到了,都做到了就要影响行政效能。为使知情常态化,民主党派最需要做好的是在制度框架下,让知情过程被政治秩序和政治权力所接受,产生使各方面都高度认同的关于民主党派知情过程的政治正当性。中国共产党要求各级党委在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度,切实完善民主监督机制,各民主党派也必须采取相应措施紧紧跟进,努力使知情过程前置。

4、焦点——实效性

民主监督的实效性往往受到质疑,这是不公正的。道理很简单,因为衡量民主监督效果的尺度不一,甚至在具体评判者的头脑中根本没有一个明确的尺度。事实上,对于任何一种监督进行评判,都不能脱离具体的监督案件,空泛的评价没有实际意义。诚然,民主监督的实效性的确存在争议,持有争议者也不乏民主监督的实际参加人,这与民主监督过于“原则化”不无关系。

提高民主监督的实效性,在实施监督前要有明确的成果预期。在考察、视察、调研和参加会议、撰写提案过程中提出一些意见和建议,是民主监督的一种途径,具有民主监督的性质,也产生出民主监督的效果,但这不是民主监督的范本。民主党派的监督“是一种严肃的、负责任的政党行为,具有明确的目标、目的和政治要求,监督的内容有严格的政治界定。”[⑦]我们应将民主党派履行民主监督职能提升到政党政治的高度来认识,用规范的程序来运作,那么就必须要制定出每个监督个案的目的、要求、操作步骤和实施细则,这里当然包括着十分明确的成果预期。由于各个国家政党制度的性质和政党的职能定位不同,发挥监督作用的性质和效能也大不相同,“我国基本政治制度框架下的民主监督,不仅作为中国特色社会主义政治发展道路的重要内容,体现了社会主义政治文明的重要价值理念,而且是实现社会主义政治文明根本目标的一条具体途径。”[⑧]因此,我国民主党派的监督发挥最大的政治效能具有牢固的政治基础,实现各项监督目标是完全可能的,也是执政的中国共产党所期望的。我们已经做过的民主监督效果如何,我看是不错的,批评被接受,意见与建议被采纳,目标基本上是达到了。群众不满足,我们自己的党派成员不满足,认为有形的成效显现不够,那是监督立案不具体、标的不明确的问题。所以,改进监督方式,不与参政议政职能混为一谈,进而让独立行使民主监督职能成为增强民主监督实效性的一个拐点,是一个重要、紧迫和现实的课题。民主监督在理论上和实务上的独立表达,并不影响通过参政议政这条途径,既要走好这条途径,还要开辟更多其他途径,实现各种民主政治建设资源的共享才有更丰硕的民主监督成果产生。制定和实施民主监督的独立方案,有助于“我要监督”理念的树立,有助于消除“捎带监督”、“顺便监督”的意识,有助于改变民主监督作为参政议政“附属品”的地位。对于民主监督意见落实情况的的追踪,监督者的顾虑是拦路虎。1980年12月,邓小平同志在《贯彻调整方针,保证安定团结》一文中指出:“我们各种政治制度和经济制度的改革,要坚定地、有步骤地继续进行。这些改革的总方向,就是为了发扬和保证党内民主,发扬和保证人民民主。”[⑨]民主党派联系着一定界别的人民大众,民主党派的民主是人民民主的一种较高阶形态,民主党派的民主监督是发扬人民民主的一条捷径。对民主监督心存疑虑,是民主党派成员党性锻炼不够或个别成员心有私欲的表现,若在某些个案监督中因认真履行民主监督职能而遭不公正对待,则更说明民主监督的必要。必须强调,人民政协组织是民主党派实施民主监督的有效平台。在这个平台上,中国共产党通过政协党组对各民主党派和政协其他参加单位及无党派代表人士有着最直接的领导,各民主党派在这个平台上可以履行党派自身不具有的政治协商职能,并易于建立党派之间的横向联系,且多方政务在这个平台上交融。1989年12月中共中央《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中以正式文件的形式确立了民主党派的参政党地位,并对民主监督提出了更加明确的要求,增强民主监督的实效性必须充分利用人民政协组织赋予民主党派的宝贵政治资源。

5、盲点——对人监督

事由人来做,事业由社会成员来成就,人与事历来不可分。我国是一个充满人情的国度,这种人情增强了社会凝聚力,但也常常使人的行为超越既有的规则。恰恰也缘于这种人情,民主党派对人的监督遭遇着难以逾越的“情面”障碍。

对执政和从政群体的民主监督属于民主政治范畴,因此,改变监督观念、增强政治意识是首要问题。“对于今天的中国,扩大公民政治参与,无论是作为一个目标本身或仅仅是政治发展过程中的一个手段,已经在很大程度上改变了人们的心理倾向与思维习惯。在政治心理学的视野中,政治参与是公民社会归属、合作与责任的反映,是健康的人类行为倾向。人类根据自己的命运进行参与常常被看作一个心理学问题,而其结果则具有极为广泛的政治与社会意义。”[⑩]民主党派对人的监督定位于“工作人员的工作”,直面的是国家工作人员,落脚点是工作,政治意涵十分深刻。有别于通常意义上的工作监督,对人的监督要切中两个关键点。一是工作状态。胡锦涛同志指出:“对于马克思主义执政党来说,坚持立党为公、执政为民,实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益,充分发挥全体人民的积极性来发展先进生产力和先进文化,始终是最紧要的。”[11]达到这个要求,必须努力克服官僚主义和形式主义,保持优良的思想作风和工作作风。民主监督向深度和广度扩展,可以“使所有的人都来执行监督和检察的职能,使所有的人暂时都变成‘官僚’,因而使任何人都不能成为‘官僚’。”[12]二是廉洁状况。中国共产党建立并实施的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系,力主从源头上遏制腐败现象的滋生,正在逐步显现成效。这个体系中的“监督”,包括了民主党派和无党派人士的民主监督。中国共产党各级党委定期召开会议,听取民主党派负责人和无党派人士对领导班子及其成员的意见并参加民主测评;每年就党风廉政建设和反腐败工作向民主党派通报情况,听取意见;不断完善特约人员制度,拓宽政府部门和司法机关聘请特约人员的领域;邀请参加执法检查和其他专项检查监督等,充分体现出主动接受监督的真心诚意,民主党派完全可以做到以诚待诚。应当指出,民主党派的监督是非权力性监督、非强制性监督和同志式监督,撕破情面再缘回情面,在监督中增进友情是一种可行的行为策略。民主监督的“情面”是消除对人监督这个盲点的一种具有持久性的力量,一旦这个盲点转变为亮点,被称为阿克顿命题的“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”终将会被民主监督的实践所否定。

独立表达的民主监督,经由节点向线、面、网延伸,同质、同向、助力、合力的实践方式,一定能使民主党派的柔性监督实现质的刚性化。

 

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[①] 张献生:《中国参政党的理论价值和实践意义》,《政治学研究》2010年第2期。

[②] 《马克思恩格斯选集》第1卷,人民出版社1995年版,第307页。

[③] 王长江:《现代政党执政规律研究》,上海人民出版社2002年版,第30页。

[④] 王利平、苏雪梅:《组织的正式化及其限度》,《中国人民大学学报》2009年第3期。

[⑤] 《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》,人民出版社2007年版,第10—11页。

[⑥] 《马克思恩格斯全集》第1卷,人民出版社1995年版,第203页。

[⑦] 汪传凯:《我对民主党派民主监督的几点认识》,《浙江民盟》网2009年3月25日。

[⑧] 王远启:《民主监督在社会主义政治文明建设中的地位和作用》,《天津市社会主义学院学报》2007年第2期。

[⑨] 《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第372—373页。

[⑩] 王丽萍、方然:《参与还是不参与:中国公民政治参与的社会心理分析》,《政治学研究》2010年第2期,第108页。

[11] 《十六大以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2005年版,第369页。

[12] 《列宁选集》第3卷,人民出版社1995年版,第266页。

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